全国政协委员殷兴山：建议在《企业破产法》中设“金融机构破产”专章

中国银行保险报网讯【记者 李林鸾】

金融机构破产制度关乎金融风险的处置与控制，是深化金融供给侧结构性改革、完善和强化“六稳”举措的要义之一。

全国政协委员、中国人民银行杭州中心支行行长殷兴山在今年全国两会提案中表示，2007年的《企业破产法》将制定金融机构破产规则权赋予国务院，但相关行政法规至今未出台。目前金融机构破产的法律体系主要由《企业破产法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《存款保险条例》组成，呈现“碎片化”状态，缺乏统一协调。

近年来，随着允许金融机构通过破产方式有序退出，殷兴山认为，现有的破产法律制度局限更加突显，主要表现在破产规则未能考虑金融机构特点，风险处置程序在破产法中没有体现，未对金融基础性制度作出特殊安排。

殷兴山具体介绍，与普通企业比，金融机构具有公共性、涉众性和风险外溢性，债权债务关系庞杂，对金融稳定和社会秩序影响巨大，《企业破产法》针对普通企业的一般性规定未能考虑金融机构的特殊性，适用上不清晰、不合理。如《企业破产法》规定普通企业的破产申请条件，即不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力，如果照搬且没有前置风险处置程序，金融机构高负债经营的特质使其在达到破产条件前已酿成大的金融风险。

与国际通行做法类似，我国金融机构破产前也需先经过风险处置程序。《存款保险条例》赋予存保机构采取早期纠正和风险处置措施，《商业银行法》要求银保监会在特定情况下对银行实行接管。但《企业破产法》没有对风险处置程序作出规定，程序启动标准不明确，风险处置行为可应用的工具未得到法律确认，效力不能得到司法认同。

此外，《企业破产法》未能引进金融基础性制度安排，以终止净额结算制度为例，若金融交易中出现破产情形在内的违约时，守约方有权提前终止双方的所有交易，并以所有被提前终止的交易按双方约定价格互抵后的净额结算，这与《企业破产法》相关规定不一致。《企业破产法》赋予破产管理人对未履行完毕的双务合同的选择权和撤销权，在破产管理人选择继续履行合同后，合同相对人享有的债权属于共益债权，该规定使场外金融衍生品交易的破产方管理人可能做出不利于债权人的行为，有可能给债权人及相关交易方造成损失，同时以价格互抵后实行净额结算，也面临着是否属于行使抵销权以及该行为是否需破产管理人认可的争议。

针对上述问题，殷兴山在提案中建议在《企业破产法》中设“金融机构破产”专章，并针对性地提出三条具体建议。

首先，根据金融机构特点对破产程序作出特殊规定。一是明确金融机构破产申请主体，在保留金融管理部门申请权的同时，考虑金融机构债权人及主要股东的申请资格。二是细化金融机构破产申请条件，充分考虑金融机构的资产负债状况和偿债能力，不宜简单照搬普通企业的破产条件。三是调整现行破产债权的清偿顺序，将存款人的债权置于优先清偿地位。四是赋予存保机构具有金融机构破产管理人资质，明确金融管理部门对破产管理人的选任权。

其次，实现风险处置程序与破产程序的有序衔接。一是明确风险处置程序为金融机构破产的前置程序，强调事先预防性监管和早期介入，发挥金融管理部门对金融机构破产的行政审查职责。二是明确风险处置程序可采用的手段，包括接管、强制转移资产和负债、设立资产管理实体处置不良资产、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同等。三是规定风险处置程序启动标准，规范金融管理部门风险处置早期介入条件。

最后，对金融基础性制度做出特殊安排。一是引入终止净额结算制度，赋予守约方对未履行完毕的双务合同有终止决定权，以约定的价格互抵后实行净额结算。二是确保金融交易结算最终性，在金融交易领域限制破产管理人撤销权的行使，明确破产程序生效前金融交易指令不受破产程序影响。