致公党中央：优化政策性农业保险制度设计，推动农业供给侧改革

关于优化政策性农业保险制度设计，推动农业供给侧改革的提案

致公党中央

激活包含政策性农业保险在内的农村金融创新要素是推动农业供给侧改革的重要举措。目前，国内各地不断推进农业保险模式创新、制度创新和品种创新，而政策性农业保险却是农民增收的“稳压器”、农业增效的“助推器”。尽管政策性农业保险成绩斐然，但与农户期盼、制度愿景相比还有不少差距，需要进一步优化、完善，以促进政策性农业保险稳定健康发展。

一、政策性农业保险推进面临的主要问题

（一）地方财政持续投入面临较大压力。农业保险风险高，经营成本高，并具有一定社会公益属性，从发达国家发展农业保险历程来看，政府的财政支持对农业保险发展具有决定性作用。目前我国的政策性农业保险实行的是地方先出钱、中央财政后拿钱的联动补贴政策，对财政收入不足的地区来说压力巨大，而且往往农业大省、大县一般都是财政穷省、穷县，部分地区已经出现由于补贴资金超出了财政预算而不得不控制承保面积以减少保费补贴额度的现象。同时随着政府偿债压力越来越大，财政资金不断收紧，政府补贴比例提高预期愈发不明朗。

（二）惠农力度不足，农业保险需求难以有效激发。目前各地政策性农业保险的总体思路是“支农惠农、量力而行、风险可控、规范经营”。从保险工作推进较好的上海、浙江来看，一般险种，财政补贴保费的50%、农户自负50%，其他省份农户自负的比例更高，致使多数农户觉得支持力度不够。另外，受灾理赔的水平较低，多数险种设置了25%—30%的起赔点和封顶赔付额，这意味着农户因损失所能获得的经济补偿较难实现，使得许多有支付能力的农户不愿投保，压制了农业保险的有效需求。

（三）农险经营者积极性不高，经营模式日趋僵化。目前政策性农业保险的政府扶持一直聚焦补贴保费，缺少对承办主体的扶持，对保险企业来说，许多承办主体运营的赔付率接近行业公认的临界点（70%），面临亏本的风险，因此对于业务开展积极性不高。在经营模式上，目前有上海的安信模式、浙江的共保经营模式等多种形式，虽然达到了“政府推动+市场运作+农户自愿”的经营初衷，但对照“市场在资源配置中发挥更好作用”而言仍有很大局限，运作已日趋僵化，在当下环境下已经不能更好地满足农户日益增长的多样化农业保险需求，不能形成适度竞争，不利于农险事业长远发展。

（四）政策性农业保险开办成本高，便利为民存在难题。由于农业保险涉及千家万户，农村地域广阔，农户居住分散，导致政策性农业保险存在保费收取不易、查勘理赔费时费力。同时农业保险季节性比较强，从承保安排到推动完成，时间仓促，为了完成任务，存在一些村组垫交保费情况，投保清单不完整，基础数据采集困难，客观上数据的准确性有折扣。农户自缴保费部分收缴渠道不畅，难以实现承保到户的要求，严重影响了承保面的提高。

二、优化政策性农业保险制度设计的建议

为了实现政策性农业保险制度保护农业生产和惠及农户的制度设计目的，明确各主体职能定位、加强利益协同是政策性农业保险健康持续发展的关键。为此，提出以下建议：

（一）提高中央财政转移支付力度和农口资金的统筹使用，发挥政府对农业保险的主导作用。一是进一步加大转移支付力度，提高中央政府保费补贴的比例，实行差异化政策补贴制度，适当提高经济相对落后地区的保费补贴额度，同时加强对资金流向的监控，确保补贴专项资金能够专款专用。二是优化农口资金使用，特别是农口救灾资金自设立以来一直存有资金分配纠纷难题，建议将这笔政府支出统筹用于购买政策性农业保险；将政策性农业保险补贴与粮食直补或其他种植业补贴相结合，统筹农业保险经营各环节补贴。

（二）明确政策性农业保险的救灾托底属性，理清政府保障的边界范围。凡是关系国计民生和市民稳定生活的基础性农产品实行应保尽保的政策，保障水平要达到产品本身的基本收益；大宗农产品实行积极政策，大幅提高保费的财政补贴比例，例如80%以上，保障水平要达到恢复生产能力；种植、养殖规模较小的特色产品实行鼓励政策，政府补贴比例可在50%以下，保障水平可以达到恢复生产能力。

（三）出台政策协调统筹相关主体利益。对于保险企业而言，建议免除经办公司农业保险业务的所得税或实行先征后返优惠政策，推行一定程度的强制农业保险，譬如一定规模以上的农业生产者必须投保、将农户获取信贷支持以及其他优惠政策的权利与参加农业保险相联系，只有参加了农业保险的生产者才能够获得系列优惠支持，通过做大投保基数，提高农业保险公司的偿付能力和盈利能力。对于农户而言，出台支持参保的利好政策，如对连续多年无灾害或小额损害而未受领保险给付者，退还或折扣保险费；要进一步提高保障水平，如建立动态调整机制，使每个险种的费率、保额、免赔额(率)等与不断变化的农业生产成本相适应，拓展风险保障范围到全部直接物化成本，并逐步将人工成本、土地租金、病虫害防治等费用纳入直接物化成本；探索推广价格指数、气象指数等试点保险的成功经验，逐步实现由保成本向保产量、保收入转变等等。对于基层政府而言，要鼓励支持其引进农险人才，提高与保险机构博弈的能力，从而制定出更加合理、可操作的具体业务实施细则，要培育社会化第三方农险智库组织，提供科学合理、公平正义的政策评估与咨询服务。

（四）转变政策性农业保险服务方式，降低保险业务成本。鼓励保险机构在行政村镇（街道）建立“三农”保险服务网点，健全保险服务体系，缩短承办政策性农业保险与农村、农户之间距离。创新保险服务方式，如建立政策性农业保险参保理赔信息库、实行电子保单，或以村为单位出单、保险凭证到户；对农户承担的保费部分，可以对农户说明情况并认可后从粮油直补款中抵缴，或在收取“新农合”时一并收缴。对国家级贫困县的农户参加政策性农业保险个人承担部分予以减免，减免部分由财政或农业扶贫资金解决。