正确处理政府与市场的关系
发布时间：2014-06-09 09:33:23 作者：庹国柱 来源：中国保险报·中保网
在约束政府权力和规范竞争秩序两个方面做足文章做好文章，不断改进和完善这种制度模式，才能把农业保险做大做好做持久。
庹国柱
政府多方介入农业保险是我国农业保险制度设计的一大特色，也是建立“政府市场合作”的农险制度（世界银行将其概括为PPP模式，即Public Private Partnership）的充分必要条件。虽然农业保险发达国家都有政府介入，但政府介入的深度都不如中国，这种情况有我国的特殊背景。实践表明，它正在产生一系列弊病，我们必须正视并逐步寻求解决之道。
在美国、加拿大、日本这样农业保险发达的国家，政府介入农业保险只限于法律层面和政策层面，包括提供财政补贴（保费和管理费、再保险等），建立大灾风险分散制度，做出监管安排等。但我国是人口小农场经营为主，又处于大规模的农村向城市流动和城市化过程之中，而且农村社会对行政部门的高度依赖，使得保险公司直接面对农户的展业和经营成本非常高，不得不依靠基层政府，包括县乡镇村的“干部”或者基层半行政的事业干部，协助保险公司进行农业保险的宣传、组织和展业、理赔等活动，只有种田大户才能独立签单。这样操作农业保险的好处是，农险从展业签单直到查勘、定损和理赔的难度大大降低，保险交易成本也降低到可以承受甚至较低的程度。毋庸置疑，自2007年以来，中国农业保险高歌猛进，达到27倍的增长，除了各级财政补贴了近80%的保险费之外，最重要的就是各级政府的有效协助，包括把推进农业保险列入政府部门的“民生工程”、“折子工程”。所以，《农业保险条例》将各级政府和部门“协同推进”确定为全面推行农业保险的“规定动作”之一。
不过，政府深度介入农业保险也是一把“双刃剑”，在多家保险机构进入农业保险市场竞争的背景下，政府“依法”当然地参与农业保险活动，就在某种程度上具有市场“主导权”，在缺乏约束的条件下，可能给权力寻租创造了想象空间。在有的地方，市场竞争正在演变为“寻租竞争”、手续费竞争，谁能把当地政府的主要长官“搞定”，或者能将当地有广泛人脉的官员“挖”来，作为当地分支机构的领导，这里的市场就能完全占领或者分到一定的份额。最近，我们到江苏淮安调查，在那里苦心试验和经营农业保险10年的中华联合保险公司，就给我们“倾倒”了这方面的“苦水”，他们通过10年努力已经在各区县建立了比较健全的农业保险服务体系，投入了相当大的精力和资金，招聘了所需的人才，但是曾经不愿进场或者经营之后放弃这块市场的同行公司，正在通过争取到的领导人家属，要中华联合公司让出“地盘”然后“轮流坐庄”。我觉得，想要进入市场的愿望可以理解，但“轮流坐庄”恐难成为服人的理由。这个课题很现实也很严峻。
我国农险制度建设离不开政府的支持和参与，但要想让“PPP”模式达到最佳状态和有效率，就必须在两个方面做文章：一方面要规范市场竞争，要制定必要的市场规则，变“市场竞抢”为“竞争合作”。例如监管部门有必要对农险经营机构做严格审批，要有必要的条件限制，不允许玩“空手道”，“挖一个人，搞定一方”。为了防止寻租竞争，在一个地、市只能允许一家公司经营，如果经过考核评估，这家机构有重大违规，或者投保人和被保险人意见较多，不适宜继续经营，可以换其他经营机构接替。这样既防止了垄断，又可能保证市场的效率和秩序，净化外部环境。
另一方面，对政府的权力要加以限制和约束，也就是按照习近平总书记所说的，要将权力关进制度的“笼子里”。至少，在新建的农业保险市场上，需要通过公平招标来选择一家或多家保险经营机构，防止官员个人圈定经营机构（当然招标也要防止官员帮忙作弊）。在已有经营基础的农业保险市场上，让原有公司继续经营或者由多家公司分地域或分业务共同经营，要有适当的公平评估机制，和公平合理的协商机制。据我所知，有的地方已经尝试建立由基层政府人员和被保险农户参与的农业保险服务质量评价体系，建立相应的指标体系，这样，不论是对经营机构的农业保险服务进行质量评价，决定对经营机构的奖励或者惩罚都有了公共机制和手段。
总之，“政府市场合作”是我国农业保险发展模式的合理的、正确的选择，但从外国还没有适合我们的具体经验可借鉴，在中国国情下，只有在约束政府权力和规范竞争秩序两个方面做足文章做好文章，不断改进和完善这种制度模式，才能把农业保险做大做好做持久，让农业保险真正发挥减少农业收入波动和稳定农业生产既定目标的作用。
庹国柱简介
首都经济贸易大学保险系教授，博士研究生导师，农村保险研究所所长，兼任人力资源与社会保障部专家咨询委员会委员，北京大学保险与社会保障研究中心研究员、清华大学风险管理研究中心学术委员，对外经济贸易大学保险学院兼职教授，中国保险学会常务理事，中国社会保险学会理事，北京保险学会常务理事等。
从事保险学教学和研究30多年，主要研究保险市场、农业保险、车险问题等，并有一些成果。近10多年来，主持完成国家社科基金、自然科学基金研究课题、保监会等部委委托研究课题10多项，出版专著《中国农业保险与社会保障制度研究》、《我国“三农”保险创新与发展研究》、《保险经济学》（译著）、主编教材《保险学》、《年金保险》等16部，发表论文200多篇，获得省部级科研成果一、二、三等奖多项。
2002年-2010年9年中先后连续三次（每三年一次）获得首都经济贸易大学“科研标兵”称号，2010年获得首都经济贸易大学“教学名师”称号。
在约束政府权力和规范竞争秩序两个方面做足文章做好文章，不断改进和完善这种制度模式，才能把农业保险做大做好做持久。
庹国柱
政府多方介入农业保险是我国农业保险制度设计的一大特色，也是建立“政府市场合作”的农险制度（世界银行将其概括为PPP模式，即Public Private Partnership）的充分必要条件。虽然农业保险发达国家都有政府介入，但政府介入的深度都不如中国，这种情况有我国的特殊背景。实践表明，它正在产生一系列弊病，我们必须正视并逐步寻求解决之道。
在美国、加拿大、日本这样农业保险发达的国家，政府介入农业保险只限于法律层面和政策层面，包括提供财政补贴（保费和管理费、再保险等），建立大灾风险分散制度，做出监管安排等。但我国是人口小农场经营为主，又处于大规模的农村向城市流动和城市化过程之中，而且农村社会对行政部门的高度依赖，使得保险公司直接面对农户的展业和经营成本非常高，不得不依靠基层政府，包括县乡镇村的“干部”或者基层半行政的事业干部，协助保险公司进行农业保险的宣传、组织和展业、理赔等活动，只有种田大户才能独立签单。这样操作农业保险的好处是，农险从展业签单直到查勘、定损和理赔的难度大大降低，保险交易成本也降低到可以承受甚至较低的程度。毋庸置疑，自2007年以来，中国农业保险高歌猛进，达到27倍的增长，除了各级财政补贴了近80%的保险费之外，最重要的就是各级政府的有效协助，包括把推进农业保险列入政府部门的“民生工程”、“折子工程”。所以，《农业保险条例》将各级政府和部门“协同推进”确定为全面推行农业保险的“规定动作”之一。
不过，政府深度介入农业保险也是一把“双刃剑”，在多家保险机构进入农业保险市场竞争的背景下，政府“依法”当然地参与农业保险活动，就在某种程度上具有市场“主导权”，在缺乏约束的条件下，可能给权力寻租创造了想象空间。在有的地方，市场竞争正在演变为“寻租竞争”、手续费竞争，谁能把当地政府的主要长官“搞定”，或者能将当地有广泛人脉的官员“挖”来，作为当地分支机构的领导，这里的市场就能完全占领或者分到一定的份额。最近，我们到江苏淮安调查，在那里苦心试验和经营农业保险10年的中华联合保险公司，就给我们“倾倒”了这方面的“苦水”，他们通过10年努力已经在各区县建立了比较健全的农业保险服务体系，投入了相当大的精力和资金，招聘了所需的人才，但是曾经不愿进场或者经营之后放弃这块市场的同行公司，正在通过争取到的领导人家属，要中华联合公司让出“地盘”然后“轮流坐庄”。我觉得，想要进入市场的愿望可以理解，但“轮流坐庄”恐难成为服人的理由。这个课题很现实也很严峻。
我国农险制度建设离不开政府的支持和参与，但要想让“PPP”模式达到最佳状态和有效率，就必须在两个方面做文章：一方面要规范市场竞争，要制定必要的市场规则，变“市场竞抢”为“竞争合作”。例如监管部门有必要对农险经营机构做严格审批，要有必要的条件限制，不允许玩“空手道”，“挖一个人，搞定一方”。为了防止寻租竞争，在一个地、市只能允许一家公司经营，如果经过考核评估，这家机构有重大违规，或者投保人和被保险人意见较多，不适宜继续经营，可以换其他经营机构接替。这样既防止了垄断，又可能保证市场的效率和秩序，净化外部环境。
另一方面，对政府的权力要加以限制和约束，也就是按照习近平总书记所说的，要将权力关进制度的“笼子里”。至少，在新建的农业保险市场上，需要通过公平招标来选择一家或多家保险经营机构，防止官员个人圈定经营机构（当然招标也要防止官员帮忙作弊）。在已有经营基础的农业保险市场上，让原有公司继续经营或者由多家公司分地域或分业务共同经营，要有适当的公平评估机制，和公平合理的协商机制。据我所知，有的地方已经尝试建立由基层政府人员和被保险农户参与的农业保险服务质量评价体系，建立相应的指标体系，这样，不论是对经营机构的农业保险服务进行质量评价，决定对经营机构的奖励或者惩罚都有了公共机制和手段。
总之，“政府市场合作”是我国农业保险发展模式的合理的、正确的选择，但从外国还没有适合我们的具体经验可借鉴，在中国国情下，只有在约束政府权力和规范竞争秩序两个方面做足文章做好文章，不断改进和完善这种制度模式，才能把农业保险做大做好做持久，让农业保险真正发挥减少农业收入波动和稳定农业生产既定目标的作用。
庹国柱简介
首都经济贸易大学保险系教授，博士研究生导师，农村保险研究所所长，兼任人力资源与社会保障部专家咨询委员会委员，北京大学保险与社会保障研究中心研究员、清华大学风险管理研究中心学术委员，对外经济贸易大学保险学院兼职教授，中国保险学会常务理事，中国社会保险学会理事，北京保险学会常务理事等。
从事保险学教学和研究30多年，主要研究保险市场、农业保险、车险问题等，并有一些成果。近10多年来，主持完成国家社科基金、自然科学基金研究课题、保监会等部委委托研究课题10多项，出版专著《中国农业保险与社会保障制度研究》、《我国“三农”保险创新与发展研究》、《保险经济学》（译著）、主编教材《保险学》、《年金保险》等16部，发表论文200多篇，获得省部级科研成果一、二、三等奖多项。
2002年-2010年9年中先后连续三次（每三年一次）获得首都经济贸易大学“科研标兵”称号，2010年获得首都经济贸易大学“教学名师”称号。